ДОВІДКОВИЙ МАТЕРІАЛ
щодо правових аспектів проведення
всеукраїнського референдуму за народною ініціативою

Конституцією України (стаття 5) визначено, що Україна є республікою, а носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Однією з форм здійснення народного волевиявлення, безпосередньої демократії є референдум. Така норма закріплена у статті 69 Конституції України. Право громадян ініціювати проведення всеукраїнських та місцевих референдумах гарантується Конституцією України (стаття 72).
Разом з тим встановлено, що не можуть бути предметом референдуму законопроекти з питань податків, бюджету та амністії (стаття 74). При цьому Конституція України передбачає, що окремі питання можуть вирішуватися у державі лише всеукраїнським референдумом. До них належать зміни території України, а також внесення змін до певних розділів Конституції України (статті 73 та 156).
Відповідно до статті 72 Конституції України всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх конституційних повноважень.
Передбачено, що всеукраїнський референдум може бути проголошений за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Реалізація зазначеного права громадян відповідно до пункту 6 частини першої статті 106 Конституції України забезпечується Президентом України.
Варто нагадати, що першу ініціативну групу із збирання таких підписів було створено у Житомирі. Її зареєстрував Центрвиборчком. Його ж постановою були зафіксовані і питання, які ініціювалися для винесення на референдум. Невдовзі було зареєстровано ще кілька сотень ініціативних груп. Дуже показово, що за досить короткий проміжок часу було зібрано майже 4 мільйони підписів.
Тому є всі підстави вважати, що референдум ініційований саме народом і буде проводитися саме на його вимогу. Хоча, безумовно, сама ідея проведення референдуму неодноразово висловлювалася і Президентом України, вона повною мірою підтверджує його принципові позиції щодо розвитку народовладдя, необхідності вирішення найбільш складних проблем суспільного життя в Україні всім народом, а не окремими особами, навіть обраними тим же народом.
Тому, після того, як вимогу про проведення всеукраїнського референдуму висунула необхідна кількість виборців, глава держави виконав свій конституційний обов'язок і проголосив проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою у неділю 16 квітня 2000 року.
При цьому глава держави враховував, що відповідно до статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини, включаючи право на визначення конституційного ладу, участь в управлінні державними справами, є головним обов'язком держави.
Таким чином, не важко пересвідчитися, що рішення про проведення всеукраїнського референдуму прийнято у повній відповідності з Конституцією України і спрямоване на розвиток демократії в Україні, реальної влади народу, реалізацію прав і свобод людини і громадянина.
Саме такого підходу до розбудови нашої держави дуже бояться чимало політичних діячів у нашій державі. Саме вони і нав'язують всім думку про неконституційність Указу Президента України про проведення референдуму.
З цих же причин Верховна Рада України прийняла Закон про мораторій на проведення всеукраїнських і навіть місцевих референдумів. Як відомо, цей Закон Президент України повернув до парламенту для повторного розгляду з пропозицією скасувати його. Адже цей Закон не тільки ігнорує вищезазначені конституційні норми, а й фактично змінює конституційний лад в державі. Порушуючи Конституцію України, належним чином засвідчену волю мільйонів громадян України, цей Закон запроваджує в державі замість народовладдя верховенство влади представницького органу. Такі дії парламенту прямо суперечать частині третій статті 5 Конституції України, за якою право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.
Приймаючи Закон про мораторій на референдуми, Верховна Рада України перевищила повноваження, визначені у статтях 85, 92 та інших статтях Конституції України, чим порушила і статтю 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того слід врахувати, що застосування мораторію на проведення референдумів обмежує і конституційні права громадян на участь в управлінні державними справами шляхом участі у всеукраїнських та місцевих референдумах, право громадян вимагати проведення референдуму, закріплені у статтях 38 та 72 Конституції України, а також перешкоджає реалізації передбаченого пунктом б частини першої статті 106 Конституції України конституційного повноваження глави держави на проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.
Особливо наголошуємо на тому, що згідно зі статтями 21 та 22 Основного Закону України права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними, вони гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягів існуючих прав і свобод.
При цьому слід також враховувати і те, що відповідно до статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. До таких випадків зазначені в Законі про мораторій на референдуми скрутне соціально-економічне становище в державі та відсутність необхідної правової бази Конституцією України не віднесено.
До того ж в Україні створено достатню правову основу для належного проведення референдумів. Ці питання, як бачимо, достатньо чітко врегульовані у Конституції України, а також у Законі України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" та інших законах України. При цьому, звичайно, має враховуватися, що відповідно до пункту 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією України, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України.
Тепер повернемося безпосередньо до проголошеного референдуму, конкретних питань, які виносяться для всенародного вирішення. Для народного голосування визначено шість питань.
Перше питання стосується насамперед висловлення недовіри Верховній Раді України XIV скликання. Однак його основний зміст значно глибший. Адже ставиться питання про внесення до Конституції України загальної норми, яка б надавала можливість для розпуску парламенту у випадку висловлення йому недовіри на всеукраїнському референдумі. Метою цих змін є внесення до Основного Закону України загальної норми, яка б створила механізм більш чіткої реалізації конституційного принципу народовладдя в Україні, забезпечення дійового контролю з боку народу за органом, через який народ здійснює свою владу.
Друге питання передбачає доповнення Конституції України положеннями, відповідно до яких повноваження Верховної Ради України можуть бути достроково припинені у разі, якщо парламент протягом одного місяця не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість, без існування якої стає неможливим прийняття рішень і проведення послідовної державної політики. Також передбачається, що Верховна Рада України має бути достроково розпущена, якщо протягом трьох місяців не затвердить поданий у встановленому порядку Державний бюджет України. Неупереджений аналіз діяльності українського парламенту за останній час достатньо красномовно свідчить про необхідність і важливість таких доповнень.
Третє питання стосується обмеження недоторканності народних депутатів України. Особливо наголошуємо, що при цьому не йдеться про повне скасування депутатської недоторканності. Для належного виконання повноважень народні депутати повинні мати відповідні гарантії та захист. Але ці гарантії і захист мають бути лише у тих межах, які необхідні для забезпечення ефективної депутатської діяльності. У зв'язку з цим з метою приведення національного законодавства у відповідність із світовою практикою пропонується виключити з Конституції лише норму, яка передбачає, що народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані, навіть в разі вчинення злочину. Всі мають бути рівні перед законом без жодних винятків.
При цьому слід звернути увагу на той факт, що навіть глава держави не має такої форми недоторканності. Конституцією України передбачено, що в разі вчинення ним державної зради чи іншого злочину Верховна Рада України може розпочати процедуру імпічменту. То хіба ж можна визнати логічним, що стосовно народних депутатів самі депутати мають давати згоду на притягнення своїх колег до кримінальної відповідальності.
У четвертому питанні міститься пропозиція щодо зменшення кількості народних депутатів з 450 до 300, що має на меті підвищити ефективність їх діяльності та суттєво зменшити витрати на утримання Верховної Ради України.
П'яте питання присвячено двопалатному парламенту, запровадження якого в Україні має на меті, насамперед, забезпечення більш повного врахування інтересів регіонів у діяльності Верховної Ради України, а також підвищення ефективності роботи єдиного органу законодавчої влади в державі.
Взагалі, ідея двопалатної структури парламенту не є новою для України. Саме двопалатний парламент передбачався у проекті Конституції України, який опрацьовувався майже 5 років і був внесений на розгляд Верховної Ради України Конституційною комісією. Але зазначена пропозиція не була підтримана парламентом.
Варто згадати і міжнародний досвід. Двопалатні парламенти десятиліттями, а часом і століттями функціонують у багатьох як федеративних (США, Росія, Німеччина, Бразилія), так і унітарних державах (Польща, Франція, Іспанія, Італія, Японія тощо).
З урахуванням міжнародного досвіду зараз опрацьовуються різні пропозиції щодо порядку формування та функціонування двопалатного парламенту. Вже зараз можна сказати, що на нижню палату покладатиметься представництво інтересів всього Українського народу. Вона, очевидно, буде обиратися за змішаною системою.
Основним призначенням верхньої палати буде безпосереднє представництво інтересів Автономної Республіки Крим, областей, столиці держави міста Києва та Севастополя. Звичайно, можуть бути різні підходи до її формування. Є пропозиції, щоб всі депутати верхньої палати обиралися населенням відповідної територіальної одиниці по одному багатомандатному округу. І ті, хто наберуть найбільше голосів, стануть депутатами. Дехто пропонує проводити вибори по кількох одномандатних округах у межах регіону. Таким чином, на їх думку, краще забезпечується рівний статус обраних депутатів. Є пропозиції проводити вибори не всім народом, а обласними радами. Так що є над чим поміркувати.
Але за будь-яких обставин запровадження двопалатного парламенту дозволить краще реалізувати інтереси таких несхожих регіонів нашої держави, яка є однією з найбільших в Європі. З урахуванням більш широкого спектру критеріїв і оцінок будуть краще опрацьовуватися законопроекти, що підвищить їх якість, суттєво зменшить кількість випадків застосування права вето Президентом України. Про ефективність двопалатного парламенту свідчить хоча б той факт, що у Польщі Сенат повертає на повторний розгляд до нижньої палати приблизно 40 відсотків прийнятих нею законів. В результаті Президент Польщі застосовує право вето вкрай рідко - лише у виняткових випадках.
Останнє, шосте питання стосується порядку прийняття Конституції України. Пропозиція затверджувати Основний Закон держави всеукраїнським референдумом має на меті забезпечення дійсного народовладдя в Україні. Адже не викликає сумніву, що Конституція, норми якої покладено в основу правової системи України, має відображати інтереси всього суспільства, а не окремих його груп чи органів, бути максимально зваженою, а не суттєво деформованою, якою вона стала після "конституційної ночі". Конституція має бути Основним Законом, прийнятим народом і однаково обов'язковим для Верховної Ради, Президента, Уряду, партій, кожного громадянина - для всіх.
Таким чином, цілком очевидно, що всі винесені на референдум питання безпосередньо стосуються конституційного ладу держави, право визначати і змінювати який за Конституцією України (стаття 5) належить виключно народові.